刍议经济行政诉讼检察监督机制的立法完善
李乐夫 周达卫
【内容摘要】针对经济行政执法中的政府失信和经济行政诉讼中的弱者失语，《行政诉讼法》以第12条和第93条的修改为中心，为经济行政诉讼监督格局的构建提供了一个相对广阔的探索空间。阶段监督、单一监督和片面监督的立法时滞，决定了这一监督格局的建立将主要在由时间、手段和对象三大维度所构成的空间之内进行。
【关键词】经济行政诉讼 监督 立法时滞 构建路径
当行政主体被赋予诉讼主体资格，自觉抑或不情愿地直面行政相对人的质疑和审判者的质询的同时，至少包含两种公权力参与的诉讼三角结构由此正式形成，基于司法制衡和权力监督初衷而介入之检察监督的有效性便成为检察实践中不断被提出、反思和论证的重要课题。然而，作为行政诉讼监督的一个属概念，经济行政诉讼监督却极少被单独列出加以探讨。故而，在市场经济日益繁荣和国家经济行政权力运行日益活跃的当下，加大对经济行政诉讼监督的关注力度，非惟重要，更显急迫。
一、立法原意解读：对《行政诉讼法》第12条修改的分析
韦伯在他的著作《经济、诸社会领域及权力》一书中曾经旗帜鲜明地指出：“法律日益变成国家与社会的交流中介，绝大多数社会——经济问题乃至政治——道德中存在的冲突都需要通过法律的途径加以解决。”作为“在市场经济条件下国家及其政府为了修正市场运行的缺陷、实现国家、公共利益与市场主体之间的利益平衡及社会整体效益的可持续发展而履行各种经济管理职能的活动”，土地征收、城市改造、房屋拆迁等经济行政行为正逐渐成为易腐易滥领域，各类社会矛盾更是层出不穷。立法愈来愈难以做到对争议解决渠道畅通的视而不见。这一立法心迹充分反映在全国人大常委会对《行政诉讼法》第12条的修改。在行政诉讼受案范围这一问题上，新修订的《行政诉讼法》针对经济行政管理问题主要进行了两大层面的修改：一是“从无到有”，即将某些经济行政行为所引发的争议新增为行政诉讼的受案范围；二是“由粗而细”，对于某些具体的争议类型予以了明确。这两类修改反映出立法者如下基本立场：
一是经济行政纠纷的司法介入力度应不断加大。私权观念的式微和公权力量的强大，使得“民告官”的诉讼架构似乎更显沉重。行政主体不愿应诉、审判机关不愿受理如两只大手，极大地掐紧了行政争议进入司法程序的袋口。而经济行政权力的活跃和行政争议的频发，使得扩大行政诉讼受案范围正成为不能遏阻的趋势。《行政诉讼法》第12条对经济行政争议种类的增设和细化，目的便是要松开法院受案的袋口，畅通争议解决的渠道。在此意义上，审判权扮演着制约行政权的第一重角色。
二是经济行政审判的检察监督平台应不断拓展。在行政诉讼监督领域，检察监督的实践经验无奈地展示出其着力点的狭隘。从逻辑进路上而言，诉讼监督应该成为检察监督的一个基点，在连诉讼监督都难收实效的前提下，要求检察机关直接介入对一般行政行为的监督无疑只能是一种美好的理想。从此次《行政诉讼法》的修改中可以看到，立法者也正在通过扩大行政诉讼的受案范围，为检察机关介入经济行政权的监督搭建一个基础的司法裁判平台。使监督与裁判相同步，并不止于对审判者的监督，更使检察权成为制约行政权的第二道关口。
二、言而未尽：经济行政诉讼检察监督机制的立法盲区
大致而言，本次《行政诉讼法》第93条的修改针对行政诉讼检察监督作了如下几个方面的完善：一是明确了监督审级的程序规定。即除最高检可对最高法的裁判或部分调解结果提出抗诉外，地方各级均采取提级抗诉制；二是将抗诉对象由判决、裁定扩大到部分调解书；三是赋予检察机关对同级法院纠正错误的建议权；四是明确了各级检察机关对同级法院行政审判违法活动的检察建议权。然而，这并不意味着行政诉讼监督的相关规范已经伴随着本次修法而告终结。
其一，从监督阶段的完整性来看，全程监督并未获得认可。由于检察监督的介入只是作为审判监督的一种程序启动上的补充形态，故其只能是针对裁判结果而发生。对于某些具有较大影响的经济行政诉讼，在判决结果作出之前，检察机关基本上被排除在法庭之外，同步性的审判活动监督实则无从着手。除此之外，在执行问题上，《行政诉讼法》对于行政执行检察监督仍是只字未提，经济行政强制执行在法律地位上仍依附于民事执行而存在，在一定程度上体现出对行政执行活动特殊性的漠视。
其二，从监督手段的全面性来看，多元监督渠道并未建立。即使是从已经为立法所明确吸收的检察建议来看，其适用阶段并不是没有限制的。而检察机关的抗诉权亦仅限于再审抗诉，诸如二审抗诉权甚至行政公益诉讼的提起权，修改后的《行政诉讼法》仍采取了较为保守的态度。此外，从配套性权力的赋予来看，检察机关的调查权等一系列权力并未获得立法的明确，而这无疑将使实践中的监督意识和监督实效处于极大的萎缩状态。
其三，从监督对象的全面性来看，片面监督色彩依然浓厚。尽管将损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入了检察监督的视野，但对于某些有损于国家利益、社会公共利益的非正常撤诉行为，行政诉讼法并没有加以规制。在消极中立的裁判之外，相应的审查责任理应由检察机关来担负。
三、完善经济行政诉讼检察监督机制的逻辑起点
在对行政诉讼法修改之价值和方向的探讨中，“重要的是兼顾权利救济和权力控制的目的追求，尤其不能忽视的是，既要尊重行政权运行的特殊性，又要注意与其他相关制度的协调和整合。”
（一）改变“弱者失语”的窘境：权利救济的法律监督外援
在经济行政争议中，政府和公民力量之悬殊是显而易见的。地方权力结构的纷繁复杂和经济利益的纵横交错，在某些情况下甚至会造成对权利救济愿望的漠视甚至诉权的剥夺。而检察机关监督的法杖便是后者最强有力的靠山。具体而言，检察监督这一外援的介入尤其需要考虑如下问题：弱者是否一开始便被拒置于法庭之外？裁判者是否一直秉持客观公允之立场？审理者对证据事实的认定和法律规则的适用是否准确？执行者的执行活动有无瑕疵和不法？这类弱者失语的情状，正应成为完善经济行政诉讼检察监督格局的基础性参照。
（二）预防政府失信的出现：针对违法行政法律监督的纠正
在处理人民对政治领域和经济领域内改革利益的落差和利益冲突时，土地征收和房屋拆迁所反映出的经济行政权的异化现象并不罕见，伴随而来的政府失信问题更是不容忽视。“规范市场一定要规范政府行为。没有规范的政府，就没有规范的市场。一项对29个国家的实证分析显示，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国家之间的信任高度正相关：对政府的权力限制每上升一个点，信任度上升1.5个百分点；司法的独立程度上升一个点，信任度上升8个百分点。”而检察监督的介入，在某种程度上正是通过对司法独立和公正的维护，来实现对违法行政的监督和矫治，从而最大限度地维护政府公信。
四、完善经济行政诉讼检察监督机制的立法建言
在不同的概念层次上，经济行政诉讼监督应当有着不同的内涵。以诉讼程序的阶段论，其可以由立案监督、审判监督（含审判活动和裁判结果）和执行监督组成；以监督对象为划分，又大致可区分为对裁判的监督、对调解的监督和对撤诉的监督。正是依不同标准而作出的划分，共同构成了经济行政诉讼监督格局构建的多重维度。
（一）时间维度的监督链条：全程化监督的构建路径
就监督的时间阶段而言，如果将刑事诉讼监督比作一条相对完整的监督链条，那么行政诉讼法律监督则只被炼就出本应同样完整的链条上的一环。这与经济行政诉讼终局处理结果的更为广泛性显然是极不相称的。因此，打造全程化的监督链条，是形成经济行政诉讼监督格局的首要任务。
一是引入同态化的审判活动监督机制。尽管修改后的《行政诉讼法》第93条第3款明确了检察机关通过检察建议对审判人员违法行为展开监督的权限，但从实际效果而言，这一监督手段也往往因为缺乏同态化的审判活动监督机制而难以收到时效。在同步性的审判活动监督机制为立法所明确之前，甚至会有当事人难以了解到自己所享有的这一监督途径。但受制于相对短缺的检察监督资源，立法可以考虑在某些社会影响较大的经济行政诉讼中建立当然性的审判活动监督机制。至于“社会影响较大”的确定标准，可以考虑如下因素：（1）涉及利益的广泛性。如对于原告人数相对众多的共同诉讼，尤其是牵涉到公共利益的经济行政诉讼；（2）涉及标的较大。如涉及较大范围内土地征收或房屋拆迁所引发的行政诉讼；（3）被告行政主体级别较高。为避免权力干预司法，对这类行政诉讼可以考虑派员出席法庭进行监督；（4）舆论关注度较高的行政诉讼。
二是建立相对独立的行政执行监督机制。与民事诉讼不同，行政诉讼法中的强制执行的主体在某些情况下还包括行政机关本身。因此，行政案件执行检察监督不仅要针对做出行政强制执行的法院，更应该将某些由行政主体进行的执行活动纳入监督范畴。一方面，对于法院所进行的程序性执行行为，可以通过明确经济行政执行行为的抗告权、强化对经济行政执行依据、经济行政执行裁决和具体实施行为的审查来加以展开；另一方面，对于行政主体进行的执行活动，也可以根据被执行案件的具体情况或当事人的申请而主动介入。具体而言，可以考虑比照前述“社会影响较大”的标准进行，采取义务性的规定模式，即对于某些社会影响较大的行政执行行为，检察机关应当派员进行监督。
（二）手段维度的监督渠道：多元化监督的构建路径
其一，尝试引入经济行政公诉的监督方式。作为一项已经为英美法系国家所实践并确立的制度，经济行政公诉的目的旨在通过对行政权的制衡，矫正违法的行政行为。它的出发点仍是基于经济行政行为中“两造”势利的失衡。这一失衡主要存在于两个方面：其一，在主观方面，某些行政相对人和利害关系人会存在不愿甚至不敢起诉的情况，这就会导致对救济权利的直接放弃；其二，在客观方面，但检察机关在某些方面显然具有更强的证据调查和收集能力。因此，对于某些当事人放弃诉权且经济行政主体经督促后仍未对违法或不作为行政进行纠正的情况，检察机关将直接对该行政主体直接提起公诉。同样，基于有限监督的原则，检察机关的经济行政公诉权仍应限制在一定的范围即公益诉讼的范围之内。同时，为避免司法权对行政的过分干预，也应为这一权力的行使设定以纠正违法通知为中心的前置程序。
其二，将纠正违法通知吸收为刚性的监督手段。修改后的《行政诉讼法》将为检察工作所反复实践和检验的检察建议入法，从立法上拓展了经济行政检察监督的渠道。但由“检察建议”本身属于一种建议权所决定，这一监督手段更多地体现为一种柔性监督。与之相比，纠正违法通知书更富有“检察指令”的属性。为了增加检察机关对经济行政诉讼监督的力度，化柔性监督为一定程度上的“刚性监督”，可以考虑在立法上对发出纠正违法通知书进行明确，以进一步丰富对经济行政诉讼活动的监督。
（三）对象维度的监督面向：全方位监督的构建路径
其一，加强对调解活动的同步监督。《行政诉讼法》第60条增加了行政赔偿、补偿及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以适用调解的规定。在此基础上，该法第93条增加了对部分调解书进行抗诉的监督方式。但由于第93条的规定属于事后监督，为弥补事后监督的滞后性以及浪费司法资源的缺陷，在建立对某些涉及公共利益的经济行政诉讼活动的同步性监督机制后，也应当赋予检察机关对相应调解活动的监督权，对于明显损于国家利益和社会公共利益的调解行为应当通过检察建议等方式直接予以制止，以恢复裁判终局的诉讼模式。
其二，强化对撤诉行为的监督。行政诉讼法将撤诉请求的决定权赋予了审判机关，这在一定程度上仍难以改变行政权干预的局面。如对于某些慑于行政权的威势而未敢坚持维权而申请撤诉的情形，为避免“惹事上身”，审判权又出于对行政权的维护让应该败诉的案子转为撤诉。对前一行政行为违法确认的放弃，无疑又鼓励、肯定了新的违法，不法行政的破除不仅无望，新的不法行政还因相应的诉讼活动得到强化。在此情况下，赋予检察机关对相应撤诉行为的监督权以增加与行政权向制衡的力量，将在最大限度内使受损公益的恢复成为可能。
