内容提要：检察机关提起公益诉讼，尤其是行政公益诉讼案件，对维护国家和社会公共利益，促进行政机关依法行政、严格执法起到了积极的作用。从行政公益诉讼试点情况看，通过诉前程序终结的案件数量远远超过了提起诉讼的案件数量，诉前程序在保护公共利益、监督和纠正行政违法行为上发挥着举足轻重的作用。充分认识诉前程序的疑难问题，对于行政公益诉讼制度的发展具有重要意义。
关键词：行政公益诉讼 诉前程序 履职标准 履职期限
2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，第二十五条增加一款作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。随着新修改的行政诉讼法的实施，公益诉讼入法为检察机关提起公益诉讼提供了法律保障,这标志着检察机关的法定职权取得重大拓展。检察机关的法律监督职能从诉讼监督走向一般监督，中间的桥梁就是公益诉讼。而诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，具有承上启下的作用，其目的在于督促行政机关纠正违法行为或积极履行法定职责。行政公益诉讼诉前程序的理想效果是行政机关在收到检察机关发出的检察建议后，在一个月的期限内依法履行职责或纠正违法行为，使得国家和社会公共利益不再处于受侵害状态。诉前程序的监督效果将直接决定案件能否进入行政公益诉讼起诉程序。在检察机关提起公益诉讼的试点工作中，围绕行政公益诉讼诉前程序出现了理论和实践上的一些新问题，本文选择几个主要的问题作简要的分析。
一、 诉前程序中行政机关主体资格
在试点检察机关办理的行政公益诉讼类案件中，很多案件都是涉及多个行政机关，而并非单一的行政机关。由于行政管理领域类的各机关的法律法规较为繁杂，行政法规之间关于某一问题的规定，机关职能相互重叠的情况时有发生。在很多案件中，由于各个行政机关在发现存在违法行为之后，相互推诿的现象比较普遍，使得多家机关共同监管逐渐变为无机关监管。以贵州省施秉县国土资源局等单位不依法履行职责案为例，施秉县牛大场镇吴家塘村土地整理项目用料场、石桥村干冒砂场和罗家屯砂场，在未依法取得采矿权、未办理征占用林地手续、未办理环评手续和未编制水土保持方案等情况下，擅自从事机械采石、打砂，占用林地1175.78平方米，造成大量植被和林木被破坏。在本案中施秉县国土资源局、环境保护局、林业局、水务局等单位作为辖区内矿产资源、生态环境、林地、河道和水源的监管部门，可以依照本机关的相关法规进行处罚，但都未依法履行职责，损害了国家利益和社会公共利益。
在行政公益诉讼中，尤其是环境资源和生态保护领域，多家行政机关共同监管的问题更为突出，相关行政机关在接到检察机关诉前程序的检察建议后，通常以其他行政机关应当进行监管、其他行政机关监管效果更好或其他机关已经进行监管为由拒绝履行监管职责。笔者认为，多家行政机关共同监管的领域不能简单的因其他机关履职而当然免除该机关的监管职责，在有明确法律规定多机关的均有监管职责时，应根据不同行政机关对该违法行为的监管方式和手段，分别向这些行政机关发出有针对性的检察建议。贵州省施秉县检察院根据县国土资源局、环境保护局、林业局、水务局等单位的职能不同，分别发出四份检察建议：建议国土资源局责令立即停止违法开采行为并没收违法采砂采出的矿产品和违法所得；建议环境保护局责令立即停止建设，处以罚款；建议林业局责令限期恢复原状，补种损坏的林木，督促办理占用、征用林地审批手续；建议水务局责令补办手续，对主管人员给予处分，并依法追收水土保持费。施秉县人民检察院根据各单位的行政权力清单和责任清单，分别针对各行政机关的履职情况发出了四份内容上不重叠的检察建议。
二、 诉前程序中行政机关履职标准
试点以来，检察机关办理公益诉讼案件9053件，诉前程序7093件，行政机关在诉前程序中主动纠正行政违法行为5162件，而人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼1150件。从案件数量角度而言，四分之三的公益诉讼案件是通过诉前程序办结的，简言之，诉前程序是办结行政公益诉讼案件的主要方式，行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上。认定行政机关是否已经通过一系列的行为纠正违法或履行职责是判断案件是否能在诉前程序终结的关键。
生态与资源保护领域是试点检察机关行政公益诉讼的主要案件来源，行政相对人的行为影响行政机关在生态与资源保护领域监管职能的实现。因此，在检察机关发出诉前检察建议后，相关的职责义务有三个方面，一是行政机关对检察建议按期答复的义务；二是行政机关纠正违法或履行职责的义务，这里又包括自己履行以及督促相对人履行两个层面；三是行政相对人相应的履行义务。由于行政公益案件中三方面职责义务相互缠绕在一起，造成了诉前程序中行政机关履职标准的复杂性。主要有以下情况：1、行政机关在接到检察建议后，仅有书面回复但并未采取实质性的整改措施；2、行政机关实质性地履行了整改义务，但未在形式上回复检察机关；3、由于行政相对人拒绝履行处罚或部分履行处罚，只纠正了部分违法行为或履行了部分监管职责；4、行政机关已经履行了自己机关所能做的一切，但公益侵害的救济还有赖于暂时不具备的条件，比如上级机关或其他机关的批准、配合、支持，如经费、审批手续。因此，关于如何认定行政机关已经完全履行检察建议确定的职责，笔者认为，诉前程序中行政机关的履职标准应是实质性地完全履行职责。仅仅作了形式上的书面回复，实质上并未按照回复的内容履职，应认定为未履行职责；因行政机关自身内部的各种原因部分未履行的，应就未履职部分认定为未履行职责；而对于因行政相对人原因未履行的则不能一概而论，行政机关穷尽一切办法也未能使行政相对人履行义务的应认定为履行职责，反之，行政机关只是简单地发出责令整改通知等书面文书给行政相对人，则认定未履行职责。行政机关履职是一个从作出处罚决定到执行决定的过程，假如作出的行政处罚执行不到位，那与没有对行政相对人的违法行为进行行政处罚无差别。
三、 诉前程序中行政机关履职期限
判断行政机关是否履职不仅要看行政机关是否已经按照检察建议作出行政处罚或行政审批手续，还要看该行政行为是否在法定期限内执行完毕。根据高检院《提起公益诉讼试点方案》的规定，对于一般的侵害国家和社会公共利益的违法行为，行政机关需要在收到诉前检察建议后一个月内向检察机关回复并上报处理结果。在实践中，被督促的行政机关在履行职责过程中，可能涉及调查核实、举行听证等程序，而行政相对人还享有申请复议、提起诉讼等权利，而这些程序的履行都需要耗费相应的时间。对于一些需要恢复生态环境、补植复绿的，还会受到季节的影响和限制。在贵州省施秉县检察院向县林业局噶出的检察建议中有责令限期恢复原状，补种损坏的林木，督促办理占用、征用林地审批手续等要求，就补种林木而言，种植树木的最佳时间是每年的三四月份，而检察建议发出的时间是9月份，这个时间段是不宜种植树木的，如果行政机关只是为了完成检察建议的要求，强行让行政相对人种植，树木也不能成活。但是如果一个月内不能补种林木，那是否就算未履职到位？按照现有规定，对检察机关提出的检察建议，行政机关需要在一个月的回复并履职到位的期限设置，对于被督促的行政机关而言，可能无法做到全面履行职责或纠正违法行为。
因此需要根据公益诉讼案件的具体情况设置合理的回复期限。检察院将行政机关回复诉前检察建议期限以两个月为原则，可根据具体情况适当缩短或延长。在试点期间，诉前程序中的回复期限是按一个月设置，导致行政机关为了能在限定的时间内回复检察院，只是形式上回复，并未实质上履职到位，而当检察院在后续更进监督的过程中发现行政机关未履职到位提起行政公益诉讼，行政机关大多会在诉讼期间履行职责到位，这样又造成司法资源的浪费。在对被建议或者督促的有关行政机关来说，也有一个调查收集证据、评估损害、衡量风险的过程。事实上让行政机关有更充裕的时间进行积极整改和履职，有利于被督促、建议的行政机关慎重决定，依法处理并落实到位，最终将处理结果回复给检察机关。诉讼本身只是手段并非目的，检察机关提起行政公益诉讼的目的，在于保护国家和社会公共利益不受侵犯和督促行政机关积极履行法定职责。如果行政机关能在检察机关起诉前积极履职，保护国家和社会公共利益，那么提起行政公益诉讼的目的已经达到，不必再通过诉讼空耗司法资源。同时，还可以设置一个弹性机制，对于情况急迫的，必须立即采取措施或提起诉讼，否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失，回复期限可以经上一级检察机关批准相应缩短。而对于重大复杂，需要依法履行相应程序的，或需要在特定时间段采取补救措施的，则回复的期限可以根据情况酌情延长。
结 语
诉前程序是提起行政公益诉讼的前置程序，检察机关在诉前程序中应当遵循审慎原则，要求有监管职责的行政机关依照相应的法律法规履行行政职责。在诉前程序中，确定履职的主体标准，有利于检察机关找准监管责任主体，有效地督促行政履职行为；确定相应的履职标准和期限，有利于统一检察机关的起诉标准，避免检察机关进行选择性诉讼，及时在诉前程序中终结案件，节约司法成本。
